受新冠病毒感染、乌克兰危机等多重局势影响，当前大国博弈与国际秩序重塑风云激荡，人才作为第一资源的战略价值凸显，各国加速布局争夺全球人才。美国、英国等人才竞争力排名本就靠前的国家，近期又纷纷调整海外引才政策，以期为增强科技创新实力和国际竞争力持续注入人才活力，这进一步加剧了我国在全球招才引智的难度。与此同时，本土人才外流成为我国高质量发展的隐患。本文通过分析美英等国在吸引海外人才方面的政策动向，为我国更好地应对全球人才竞争提供参考。

1 主要发达国家海外引才政策分析

1.1 美国：维护科技霸权地位，靶向吸引STEM领域人才

美国是国际人才竞争的重要受益者，历来重视吸引全球人才，尤其是STEM领域人才。早在1986年，美国国家科学委员会就发表《本科的科学、数学和工程教育》报告，首次明确提出STEM教育纲领性建议，明确了科技创新人才的重要性。2015年10月7日，美国正式颁布《2015年STEM教育法案》，部署相关人才的吸引、培育、使用等。近年来，美国为了维护其全球霸权地位，不仅对伊朗、朝鲜、中国等国家实施广泛的经济制裁，更是通过立法方式加强在科技、人才等方面的战略部署，围追堵截限制他国“卡脖子”技术发展，如《2022年芯片与科学法案》等。借助这些立法，美国政府不仅对他国实施了排斥性的人才政策，而且持续调整政策为STEM领域的国际学生和专业人员长期留美工作提供便利，以吸引世界各地人才为美国作贡献。例如，美国两党共同增加了增强对美国STEM人才的支持条款，大幅度调整外国科技公司创业者赴美签证类别，放宽对STEM专业移民限制等。2022年1月21日，美国国土安全部在STEM“选择性实习训练”（OPT）计划中增加了包括云计算、数据可视化和数据科学等在内的22个新的学习领域，以期靶向留住国际学生，支持美国经济和创新发展。

1.2 英国：提升对全球人才和团队的吸引力

2022年3月17日，英国研究与创新署（UKRI）发布《2022—2027战略：共同改变未来》，提出“世界级的人才和事业，让英国成为全球人才和团队的首选地”目标。为此，设立了3个优先事项：一是通过设立领先的研究生项目和奖学金计划、优化签证机制等，使英国成为对全球人才和团队最有吸引力的地方；二是鼓励人才在学科间、部门间、学术界和产业界自由流动，加强对人才和技能的支持，激发全社会对研究和创新的兴趣，培养大量对未来研发起关键作用的技能型人才和团队；三是通过成立研究诚信委员会、倡导开放式研究和创新、减少官僚作风等，创造良好的研究和创新环境，转变研究文化。在签证改革方面，2022年5月6日，英国发布“高潜力人才签证”（High Potential Individual Visa）计划，5年内毕业于英国内政部认可的全球排名前50的名校并获得学士或硕士学位的申请者，可得到为期2年的工作签证，博士可获得3年期签证，高潜力人才签证到期后，符合一定条件时可转为技术工作签证、创新者签证、全球人才签证等其他长期工作签证。此外，为了更好地服务企业发展，2022年8月22日，英国推出名为企业扩增签证（Scale-up Visa）的工作签证，该签证更具灵活性且可以与获得永久居留权相衔接，有利于高增长型企业在全球招聘高管或高技能人才。

1.3 德国：修订《技术移民法》破解技术工人短缺难题

德国经济信息研究所注册协会（IFO）的调查数据显示，在新冠病毒感染和能源危机等因素的影响下，德国技术工人短缺问题愈加严峻，加之德国人口老龄化问题严重，劳动力缺口愈加明显。2023年3月29日，德国内阁签署《技术工人移民法案》（The Skilled Worker Immigration Act），修改《技术移民法》，非欧盟国家的技术工人赴德工作变得更加容易：一是拥有德国承认的专业文凭或大学学位，以及一份就业或劳动合同；二是有至少2年的工作经验且拥有原籍国承认的职业资格，即使没有大学文凭也有机会进入德国就业，但同时还需要达到相应的最低工资门槛。此外，《技术移民法》新草案对可能在德国找工作的非欧盟国家公民推出“机会卡”（Chancenkarte），采用积分制，综合考量年龄、与德国的联系、工作经验、德语水平等，只要在经济上能够达到支持其在德国日常生活的条件，就可以获得1年期的居留许可。此外，在欧盟蓝卡方面，新草案降低了对持卡人的年薪要求；针对有工作经验的IT领域工作人员，直接取消了学历限制；对于官方资质证书由非英语或非德语国家颁发的技术移民，只要其在该领域具有丰富的工作经验，就可免于德国的官方认证过程；对于国际学生，给予更多法定打工时长和主学业以外的其他培训机会。

1.4 荷兰：向世界范围内名校毕业生开放就业机会

2022年，荷兰经济增长受高能源价格和高通货膨胀率影响有所放缓，加之新冠病毒感染和人口老龄化因素影响，劳动力不足问题凸显。为纾解用工难题，荷兰不断更新“求职年居留许可”（Residence Permit for Orientation Year）。根据2023年5月30日荷兰移民局网站最新公布情况，在荷兰留学取得学士或硕士学位的国际学生、取得荷兰以外的顶尖大学硕士或博士学位的国际学生以及在荷兰进行研究的外国科学研究人员等受过高等教育的高技能海外人才有机会在毕业后3年内申请1年的居住许可，而且一些参与荷兰短期学习或研究项目的人才也被纳入可申请范围，如参加为期至少1学年（10个月）的荷兰硕士后课程（A Post-master’s Programme），以及参与由荷兰《文化政策法案》（The Cultural Policy Act）专项基金或荷兰外交部发展合作政策所支持的研究项目的人员，以促进国际交流与合作，吸引海外人才，服务荷兰社会经济发展。此外，对于非荷兰留学的毕业生，要求其符合一定条件，即所毕业高校的排名或学科排名至少2次出现在指定名单的前200名，并对其英语水平有一定的要求。

1.5 瑞典：对高学历人才无毕业高校排名要求

瑞典数字化和可持续发展需要更多软件开发和人工智能等领域的高学历人才。为了吸引海外高学历人才，2022年6月1日，瑞典关于工作许可证的新规定开始生效，包括为受过高等教育的个人推出新的工作许可措施、新的入境签证类型和新的居住许可类型，旨在简化工作许可证的续期程序，为目前持有居住许可证人员提供更大的灵活性。凡符合要求的高素质人才，即使不是从瑞典的高校毕业，也可以申请来瑞典找工作或探索创业，且不需要提供工作合同即可获得3~9个月的居留许可。它的优势是对学校排名没有要求，只要满足获得一个高级学位（An Advanced Level Degree）的要求就符合申请的基础条件。

1.6 芬兰：依靠移民解决劳动年龄人口不足的问题

芬兰就业与经济部发布的人才激励计划（The Talent Boost Programme）提出，要依靠移民解决劳动年龄人口不足的问题，并提出明确目标：预计到2030年，工作型移民的数量至少要翻一番；国际学生数量增加2倍，争取其中的75%能够在毕业之后留芬兰工作。为此，芬兰总统在2022年4月13日批准了一系列有关留学生的法律修正提案，涉及居留许可证、工签、实习、绿卡、奖学金等众多利好政策，已于2022年4月15日生效。政策内容主要包括：留学生将一次性拿到留学期间所有的签证，中间不需要再续签；留学生居留许可类型从B类临时许可变为A类连续许可，这意味着留学生毕业后可以更快获得永久居留许可；留学生每周可打工的时间由25小时增至30小时。此外，面向非欧盟或欧洲经济区的国际学生推出芬兰奖学金（Finland Scholarship）,为芬兰研究和艺术类大学的硕士和博士研究生提供支持，其中包括为硕士研究生免除第一年的学费并提供至少5000欧元的生活费。

1.7 丹麦：放宽对高素质人才和创业人才的限制条件

丹麦工业联合会对8000家企业进行的一项调查显示，超过半数的公司认为劳动力不足是其目前面临的“绝对的最大的挑战”。为了加强对外国工作者和学生的吸引，2023年3月23日，丹麦议会通过了《丹麦外国人法》（Danish Aliens Act）修正案，自4月1日起生效。其中有3点值得注意：一是在快速通道（Fast-Track Scheme）工作签证下新增加了一条途径，即补充薪酬限制通道（The Supplementary Pay Limit Track），最低年薪要求为50222欧元或375000丹麦克朗（约合人民币37万元），同时企业可以通过更快的程序将外国工作者引入丹麦；二是发布《受过高等教育人员正面清单》（Positive List for People with Higher Education）和丹麦创业计划（Start-up Denmark Scheme），放宽条件接受更多的申请者，以吸引大量合格的外国工作者和企业家；三是增加留学生特权，护照有效期内，在丹麦取得国家认可的专业学士（Professional Bachelor）、学士、硕士或博士学位的留学生自动可以获得3年寻找工作的居留许可。

1.8 新加坡：准证申请条件采用市场化标准

新冠病毒感染期间的“人才荒”使新加坡政府意识到，经济复苏的首要前提是吸引全球的高净值人士、商界精英及高端技术人才。为此，新加坡海外引才准证申请条件的设置突出了市场化标准。2021年1月实施的科技准证计划（Tech Pass）规定，企业的工作者、创业者、投资人或公司的董事等，只要满足下面3项条件中的2项，就可以申请在新加坡本地落户、工作或创业：过去一年的固定月薪至少2万元新币；曾在市值至少5亿美元（约6.75亿新元）或拥有至少3000万美元资金的科技企业担任领导职位至少5年；曾主导科技企业的研发工作至少5年，该企业的科技产品活跃使用者人数至少10万人或年收入至少1亿美元。此外，为了吸引海外高级技术专才与管理级别人员，还设置了就业通行证（Employment Pass，EP），2022年9月1日起，最低月薪要求为5000新币。为了进一步吸引全球顶尖人才，2022年8月29日，新加坡人力部官网宣布推出为期5年的新就业准证——顶级专才准证（Overseas Networks & Expertise Pass，ONE Pass），这是针对行业顶尖人才的个性化通行证，允许符合条件的申请人在任何时候同时为新加坡的多家公司工作，所提最低工资要求为：在过去一年内每月固定工资至少为3万新币（或等值外币），或在新加坡的月收入达到3万新币以上。

1.9 日本：大力度吸引高素质海外人才，应对本土人才短缺问题

在人口老龄化、经济活动复苏等新老因素影响下，过半日本企业正面临劳动力短缺。由于日本现行高技术人才制度过于严格，引进人才数量太少，所以日本于2023年4月起实施特别高技术人才制度（Japan System for Special Highly- Skilled Professionals）和未来创造人才制度（Japan System for Future Creation Individual Visa）两项海外人才在日就业居留政策，旨在持续加强对海外人才尤其是对高技术人才、高级经营管理人才和优秀大学毕业生的招揽力度。特别高技术人才制度在原高度人才制度基础上，降低了要求，不需要打分。未来创造人才制度针对海外名校毕业生，居留时间延长，最长为2年，以便外国求职者有充足的时间在日本寻求就业机会；其申请条件为：全球排名前100大学的毕业生（三大世界大学排名，至少有2个排名前100）；近5年内毕业；至少有20万日元资产。

2 美英等国海外引才政策特点

为应对各种现实问题和复杂的国际竞争与挑战，美英等国通过开发新的签证类型、减少工作签证或居留许可的限制条件、缩短入境审批流程等方式吸引海外人才流入，其政策变化呈现以下特点。

2.1 移民政策变革服务国家发展战略布局

近期各国签证和移民相关政策变革以争夺全球人才为主要着力点，本质上是面向国家发展需求和创新型国家建设的国际竞争战略布局。后疫情时代，面对劳动力短缺、人口老龄化、人力资本不足等现实问题，各国积极推出新政，如芬兰为了吸引工作型移民和国际学生修改了系列相关法律；日本新实施特别高度人才制度和未来创造人才制度两项海外人才在日就业居留政策。在破解眼前困境的同时，各国加强入境居留或就业相关政策与永居政策的衔接，有利于长期性增加移入国人力资本，如芬兰学习居留许可证由B类临时许可改为A类连续许可，有助于申请人更快拿到永久居留许可。在增加人力资本存量以布局长期战略方面，新加坡聚焦创新型国家建设，实施科技准证计划吸引全球人才进入本地的科学产业系统；美国调整系列政策为STEM领域人才长期留美工作提供便利。根据内生增长理论，人力资本存量可以带来动态增长并产生溢出效应，各国近期海外引才政策兼顾了化解短期人力短缺困境和优化长期国际竞争布局，以高素质海外人才这一重要战略资源支持经济和创新可持续发展。

2.2 放宽申请条件吸纳更多海外人才

为了大量吸引海外人才入境，各国通过增设签证类型、简化审批手续、拓宽许可范围等方式，普遍放松了对海外人才入境居留或工作的申请限制。此前各国以吸引人才永久居留为导向的移民政策申请难度大、周期长、灵活度小，近期则以推出方便、快速、灵活的临时性工作签证为主，如英国的《高潜力人才签证》计划，只要是毕业于英国内政部认可的全球排名前50的名校学士或硕士学位申请者，即可得到为期2年的工作签证；瑞典的高素质人才工作创业居留许可证更是对高学历人才的毕业学校排名没有要求。降低入境门槛可以让更多潜在的海外人才入境，为移入国带来积极影响，一方面，人才个体的机会成本和沉没成本降低，海外人才入境居留和工作的意愿和可能性提升；另一方面，政府的收益大于成本，人才入境即可为移入国经济和社会发展作出贡献，如带来资金、促进消费、弥补劳动力缺口等。与此同时，移入国几乎不需为此承担医疗等社会保障支出。

2.3 发挥市场作用筛选引进符合市场需求的人才

大量海外人才入境后，要在签证或许可的有效期间内找到合适的工作并适应当地的生活才能继续居留发展，这一过程的本质是让市场发挥调节资源配置的作用，对人才进行自然筛选。比如，满足综合积分条件的德国“机会卡”持有者只要具备在德国生活的基本经济条件，就能得到1年的居留许可，是否能够在此期间找到合适的工作取决于人才个体的素质与当地市场需求的匹配程度。此外，各国针对海外人才设置的工作居留签证或许可的申请条件走向市场化，开始将薪资水平要求等纳入考量，如新加坡科技准证的申请条件中明确列出“过去一年的固定月薪至少2万元新币”“曾在市值至少5亿美元或拥有至少3000万美元资金的科技企业担任领导职位最短5年”等体现市场化标准的要求；丹麦在快速通道工作签证下建立补充薪酬限制计划和补充薪酬限制轨道。这些条件的设置充分体现了以市场为人才认定重要标准的思想，有利于提高引进海外人才的适应性和可用性。

2.4 聚焦更具发展潜力的海外青年人才的引进

青年人才是一国核心竞争力和发展活力的关键所在，美英等国都将储备青年人才作为应对全球竞争的重要举措，在吸引海外人才方面纷纷加强对国际留学生、青年科学家或企业家等年轻高端海外人才的吸纳力度，如德国的“机会卡”明确提出年龄不超过35岁，日本为海外青年人才专门设置的未来创造人才制度要求是近5年内毕业的学生。根据成本收益分析，海外青年人才能够为流入国提供更长时间的服务，且流入国所需付出的社会保障等成本相对较低，收益更加显著。此外，随着人口老龄化问题突出，各国加强引入海外青年人才可以改善人口年龄结构，进一步提高人口增长的可能性，有利于缓解人力短缺问题和养老金制度的危机，同时确保其在科技和创新领域的竞争力可持续发展。

3 美英等国吸引海外人才政策变化对我国人才强国战略国际布局的启示

全球人才资源是国家经济社会发展的战略性资源。习近平总书记在党的二十大报告中提出，必须坚持科技是第一生产力、人才是第一资源、创新是第一动力，深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略，开辟发展新领域新赛道，不断塑造发展新动能新优势。全球人才竞争白热化，我国海外引才工作受到挑战和钳制，加之我国人才吸引力对比美英等发达国家仍存在差距，本土国际化人才亦存在流失风险。为此，我国亟待优化人才强国战略国际布局，加强对海外人才和本土国际化人才的吸附力度，进而增强国际竞争力。

3.1 以服务人才强国战略为指引，完善引才政策体系

面对复杂的国际形势压力和国家发展需要，要优化人才强国战略布局，提升核心竞争力。首先，加强部门协调联动，统筹完善顶层设计。通过完善议事协调机构、信息交流平台和合作共享机制等，加强外交部、公安部、教育部、工信部、科技部等相关部委的协调联动，以国家发展战略为导向，结合产业需要、重点科研攻关目标和配套专业教育发展需要等，以海外人才引进为落脚点，整合优化相关战略布局。其次，围绕关键领域，完善海外引才配套政策。以提高核心竞争力为指引，向创新源头发力，依据应用研究与基础研究各自的发展规律，围绕芯片业等重点产业链的研发关键环节布局人才链。在应用研究方面，重点聚焦攻坚克难急需的海外人才，依托项目合作、平台建设等完善配套工作和居留准证政策体系；对成长周期漫长且关乎长远可持续发展的基础研究，可以借鉴美国对STEM重点领域人才全面吸附的做法，在引进海外领军型专家人才的同时，为潜力无限的青年人才铺平在中国居留、实习、工作甚至移民到中国的道路，丰富人才储备并提升本土人才的自主培养能力。最后，提升政务服务能力，促进海外引才政策落地见效。进一步加强国家移民管理局的服务职能和队伍建设，强化“窗口效应”。整合科技、教育、民政等信息和资源，建立统一归口的移民服务管理信息平台，加强人才资源需求与供给的对接，增强海外人才服务供给的可及性与便利性。

3.2 有的放矢放宽申请条件，鼓励更多海外人才来华发展

我国人口和劳动力规模仍居世界前列，但也面临人口老龄化问题，同时还存在基础学科拔尖人才短缺、创新型人才不足和复合型技能人才供不应求等困境。为此，应吸取美英等国经验教训，在完善自主培养体系的同时，针对特定类型的海外人才放宽入境就业或居留的申请条件，广泛吸引海外人才。首先，综合国民经济和社会发展需要，对我国所需的STEM等研究领域或半导体、人工智能、新能源等重点产业领域具备一定条件的海外人才，靶向放松入境居留或工作的限制条件，分类取消诸如聘用合同或任职证明等为申请《外国人工作许可证》的必要材料，并简化相关手续和流程，给更多海外人才深入了解中国的机会，同时有利于我国广泛吸引可用之才。其次，在申请条件设置方面，要依据国家创新发展实际需要，兼顾毕业院校排名、毕业年限、证书资质、工作经验等因素。最后，加强动态管理，完善配套服务保障体系。海外人才大量入境后涉及住房、交通、医疗等公共服务供给与合法权益保障等，为了避免诸如荷兰因租房困难影响“求职年许可”对人才的吸引力等问题，要做好人才入境短期居留的相关服务和保障准备，为进一步吸引人才长期居留夯实引才基础。

3.3 加强市场化标准引才，发挥市场机制筛选适留人才

工作或居留准证申请条件设置的市场化导向有利于发挥劳动力市场自由筛选机制的作用，提高引才用才效率。首先，以市场需求为导向优化签证政策，锚定海外引才关键领域，围绕攻坚克难和竞争力提升需要，有针对性地设置海外人才工作或居留准证。其次，居留准证的申请条件吸纳市场化评定标准，可以参考新加坡设置类似“过去一年的固定月薪至少2万元新币”的条件，以市场化成果为导向，对人才实力进行综合评价，提高所吸引人才的可用性。再次，要完善劳动力市场，优化就业环境，完善人才与岗位信息交流机制，针对中文欠佳的海外人才可以设置多语言服务窗口，降低海外人才的融入难度；完善劳动者合法权益保障制度，及时化解劳动人事矛盾和纠纷。最后，增强政策的协同性，围绕市场需求，移民政策要和财政政策、货币政策、产业政策、科技政策、社会政策等相协调，形成高效促进经济社会发展的引才用才政策合力。

3.4 完善人才生态，提升可持续人才吸引力

我国海外引才政策要兼顾集聚天下英才和防止本土人才过度外流的双重目标，这需要良好的人才生态为支撑，从而可持续地提升人才附着力。首先，要进一步营造开放、包容、多元的创新文化氛围，吸引世界各地人才欢聚一堂。可以学习英国通过建立或完善研究诚信委员会、减少官僚作风等做法创造良好的研究和创新环境，转变研究文化，进而以创新和发展为导向，激励人才成长和才智发挥，进一步促进海外人才的社会融入，提升其在华居留和工作的意愿。其次，可以通过建设世界人才中心和创新高地，整合条块资源，完善制度安排、政策保障和服务供给，实现人才、资金、信息等要素资源集聚，促进创新要素的发展，进而实现产业经济效益的聚集，同时也为人才提供更好的发展机遇和广阔的事业空间。最后，要坚持问题导向，强力破除制约人才发展的体制机制方面的顽瘴痼疾，充分发挥用人主体在人才认定、引进、使用过程中的积极作用，遵循人才发展和流动的客观规律，并加快建立以创新贡献和市场价值为导向的人才评价体系，形成高效的人才激励体系。